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    段磊:黨內法規淵源論

    來源:《四川師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期   作者:  發布時間:2020-07-14 15:42:47  瀏覽:

    摘要:黨內法規的淵源應被界定為中國共產黨依規治黨實踐中可以作為規范依據的權威來源。黨內規范淵源與黨內法規的概念相比,二者雖具有一定關聯性,但由于其生成視角不同,二者的概念范圍、適用場域亦有差別。對黨內法規淵源概念的類型化,應遵循與國家法律所不同的規范化程度標準,劃分為包含黨章、制定黨內法規、黨內法規解釋和黨內規范性文件的規范淵源和包含以非規范形式體現的黨的路線、方針、政策、黨的紀律、黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例等非規范淵源。在管黨治黨的具體活動中,應當優先適用黨內法規的規范淵源以確保黨員、黨組織“行為—后果”的確定性、可預期性與穩定性,但不應否定非規范淵源的適用性與重要作用。應當重視黨內法規非規范淵源的引導、教育、規范功能,通過一定方式及時將必要的非規范淵源轉化為規范淵源,進一步完善和豐富黨內法規制度體系。

    關鍵詞:黨內法規;依規治黨;規范淵源;非規范淵源

    基金項目:2016年度教育部哲學社會科學重大攻關項目“中國國家安全法治建設研究”(項目編號:16JZA012);武漢大學“建國70周年、建黨100周年”研究專項課題“建黨以來黨內法規制度建設基本規律研究”。

    作者簡介:段磊(1989- ),男,陜西西安人,法學博士,武漢大學法學院、武漢大學黨內法規研究中心副教授。


    近年來,隨著全面從嚴治黨制度實踐的不斷深入,學界黨內法規研究的學術成果層出不窮,學術共同體已形成若干黨內法規重要議題的共識。[1]但是,毋庸諱言,在黨內法規實踐高歌猛進的當下,學界對黨內法規基礎理論的研究仍大大落后,學術共同體對許多基礎性議題的探討仍有待深化。作為黨內法規理論研究的基礎性概念,依規治黨的理論內涵尤其是對依規治黨所依之“規”的范圍問題的討論,具有十分重要的理論意義。本文擬通過引入法律淵源這一重要法學理論資源,通過提出并論證黨內法規淵源的概念,對這一問題作出理論回應,并在此基礎上探討這一概念的理論內涵及其在黨內法規制度建設中的實踐價值,以期助益黨內法規的理論研究和制度實踐。

    一、何為“依規治黨”之“規”?

    黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央創造性地提出了制度治黨、依規治黨的理論體系,為黨內法規制度建設取得全方位、開創性研究指明了前進方向?!坝捎谥贫戎吸h中‘制度’的骨干是黨內法規,因此制度治黨重點是依規治黨”。[2]盡管學界對依規治黨的重要意義及其主要實現方式等問題都已形成共識,但在一些重要的理論問題上卻仍有分歧,這種分歧集中于何為黨內法規?更進一步而言,即何為依規治黨的依據?何種規范才屬于依規治黨之“規”?不少人認為,依規治黨就是“依據黨內法規治黨”[3],而黨內法規的概念早已規定在《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)之中,即“黨的中央組織,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”,在表現形式上即包含“黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則”[4]。這種認知將黨內法規概念局限于最狹義的黨內法規層面,顯然是偏頗的,也不符合黨內法規制度建設實踐。一方面,從黨的歷史發展角度看,自中國共產黨成立以來,指導和約束各級黨組織和黨員的制度規范的范圍顯然超越了上述黨內法規的范圍,即便在黨內法規制度體系建設的過程中,有一部分黨的制度通過黨內法規制定程序轉化為了符合黨內法規形式要件的規章制度,但不可否認的是,仍有大量的在實踐中發揮約束力的規范并不完全符合《制定條例》規定的黨內法規定義。正如習近平總書記所言,“黨內規矩有的有明文規定,有的沒有,但作為一個黨的干部特別是高級干部應該懂的。不懂的話,那就不具備當干部特別是高級干部的覺悟和水平?!?/span>[5]習近平總書記所說的沒有明文規定的黨內規矩,顯然并不具備《制定條例》明確的黨內法規的形式要件,但這些規矩在管黨治黨過程中發揮實際約束力。另一方面,從全面從嚴治黨的制度實踐來看,黨中央和各級黨組織用于管理和約束黨員干部的依據也并不限于完全符合《制定條例》規定的黨內法規要件的規范,而往往包含一些其他的黨內規范,典型如各級黨組織用于貫徹落實黨內法規和上級黨組織精神的黨內規范性文件等。因此,從最狹義的角度,僅以《制定條例》規定的符合各項標準的黨內法規來劃定依規治黨之“規”的范圍,既不符合中國共產黨管黨治黨的歷史傳統,也與當前全面從嚴治黨的制度實踐存在一定事實上的裂隙。

    在以形式要件無法完全概括依規治黨之“規”的范圍時,不少學者嘗試提出一些新的學術觀點,試圖通過重構黨內法規的概念或拓展黨內法規概念的范圍,以彌合理論與實踐之間的裂隙。殷嘯虎等在界定黨內法規的概念時,認為應當將黨內法規劃分為廣義和狹義兩個層次,廣義的黨內法規應在《制定條例》明確規定的狹義黨內法規范圍之上增加黨內規范性文件。[6]魏治勛認為,應“按照不同口徑將黨規分為三個層次:第一層次是按照中共黨內法規制定條例口徑界定的黨規;第二層次是按照中共黨內法規備案口徑界定的、第一層次之外的黨規;第三層次則是‘黨的規矩’中不具有規范形式的不成文規矩”。[7]韓強認為,《制定條例》未將黨內具有重大意義的法定文件,如《決議》《決定》和《報告》等納入黨內法規的范疇,但這些文件具有對全黨的普遍效力,以中共中央名義制定和發布,且涉及問題具有重大性和全面性,因而應當將之作為“決定”,作為與準則并列的級別納入黨內法規范圍。[8]而柯華慶則更是進一步拓展了黨內法規的概念內涵,提出“黨規”概念下“黨導法規”和“黨內法規”的區分,將狹義黨內法規之外的,“有權主體制定的以共產黨和相關黨外主體為規范對象的,以決議、決定、意見、通知等名稱命名的其他規范性文件”[9]均納入廣義的黨規范圍。上述學者均試圖通過調整黨內法規(或黨規)的概念范圍的方式,實現對依規治黨所依之“規”在范圍上存在的理論與實踐的裂隙進行彌補。但是,這種通過重構黨內法規這一基礎性概念的范圍,甚至是生造與已為黨的領導人和《制定條例》所確認的黨內法規概念不相符合的上位概念的方式展開的論述,盡管在一定程度上能夠形成一種獨白式的自洽,卻無助于學術共同體對相關問題的進一步探討,且極易造成黨內法規理論和實務工作者的表達混亂,無助于依規治黨理論體系的豐富與完善。

    與其通過調整黨內法規概念范圍的方式實現對依規治黨所依之“規”的合理性界定,不如求助于現有法學基礎理論中的概念資源,引入“法律淵源”這一理論資源,通過區分黨內法規制定這一“立規”環節與依規治黨這一“實施”環節關注重點的不同,實現對上述問題的理論補強。本文所欲嘗試的一種論述路徑是:通過引入從司法視角定位法律淵源概念的理論路徑[10],立足于依規治黨的理論與實踐,形成“黨內法規淵源”的學理概念,在此基礎上,將“黨內法規”和“黨內法規淵源”加以區分,并形成基于黨內法規自身發展規律和特點的類型化方式,進一步豐富和發展這一概念。

    二、黨內法規淵源的理論塑造

    在現有的黨內法規之中,并未明確使用“淵源”這一術語,因而“黨內法規淵源”并非一個存在于現行黨內法規制度體系之中的規范概念,而是一個基于對黨內法規現象的認知和凝練而形成的學理概念。要完成對這一學理概念的構建,應當對其理論意涵展開塑造,并對其概念關聯展開論證。

    (一)黨內法規淵源概念的理論意涵

    盡管共同使用“法的淵源”一詞,但我國法學界對它的解釋仍存在理論上的分歧,表現為兩種不同的觀點,即“立法中心主義說”和“司法中心主義說”。[11]前者著重從立法角度,將法的淵源與法的形式相聯系,形成法的淵源即法的表現形式的觀點;后者則著重從司法角度,將法的淵源與法的適用相聯系,認為法的淵源是司法裁判過程中法官裁判依據的權威來源。司法立場的法律淵源學說,超越法律形式與法律淵源之間的關系,使這一概念與法律發現、法律解釋等產生聯系,從而具備了法律方法上的意義,對司法適用產生重大影響。[12]本文對黨內法規淵源概念的探討,乃是基于對依規治黨之“規”的范圍問題的理論回應,本質上是在黨內法規適用和實施而非立規層面的討論,因而在提出這一概念時,我們理應援用司法視角中法律淵源概念提供的理論資源展開論述。通過引入這一理論資源,針對上文所述的理論問題,結合中國共產黨依規治黨的實踐,黨內法規淵源的概念應當被界定為:在中國共產黨依規治黨實踐中可以作為規范依據的權威來源。

    1.黨內法規淵源概念的提出,是對中國共產黨依規治黨實踐的理論歸納。

    依規治黨之“規”的范圍顯然超越立規意義上的黨內法規,但調整立規之“規”的概念范圍或生造概念的方式無助于完成對兩者范圍的對接,因而有必要從黨內法規實施的角度展開理論敘述。黨內法規淵源概念的提出,正是改變了此前理論范式中過于強調從立規角度對黨內法規范圍加以界定的思維模式,轉而因循依規治黨的實踐邏輯形成的對黨內法規基礎理論問題的回應。易言之,依規治黨之“規”應是依規治黨實踐中可以作為規范依據的權威來源,而這種權威來源雖包含立規意義上的黨內法規,但不局限于此,顯然應結合黨的建設的實踐邏輯加以拓展。因此,這些存在于依規治黨實踐中的權威依據來源的集合,即黨內法規的淵源。

    2.對黨內法規淵源概念意涵的理解,重點在于其所發揮的依據來源和權威性限定兩個層面。

    《制定條例》從立規角度通過對黨內法規名稱、形式、制定主體等方面加以規范化,將制度建設貫穿于黨的建設當中,對推進黨內法規制度體系建設具有重大意義,即通過立規的限制,將黨內法規的范圍大大限縮,無疑是必要的,也是符合法治一般原理的。黨內法規淵源概念的提出,無意于破壞《制定條例》形成的這種對黨內法規范圍的限定,而是側重于結合黨內法規的實施實踐,從實施角度對這一限定進行有益補充,為黨內法規實施提供更充分的依據來源。盡管黨內法規淵源的范圍要遠大于黨內法規,但并非所有規范類型都能納入黨內法規淵源之中,也并非所有規范類型都能成為依規治黨之“規”,只有在黨的歷史傳統和全面從嚴治黨實踐中切實發揮作用的、具有權威性的依據來源方能納入其中,以免破壞黨員和各級黨組織對黨內法規秩序的可預期性。

    3.對黨內法規淵源概念范圍的認識,應注重與其他相關概念之間的理論界分。

    在黨內法規淵源的理論探索中,曾有不少學者對這一問題做出過論述與研究,但囿于對這一概念實質和范圍的認識,不少文獻對這一概念與其他相關概念的理論界分認識不足,甚至產生了不當的混同。對黨內法規淵源概念范圍的準確認識,需要我們對這些混同加以辨析。如有學者將黨內法規淵源等同于黨內法規形式,提出黨內法規的淵源是指“由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定、認可和變動的,具有不同黨內法規的效力或地位的各種黨內法規的形式”[13]。但是,黨內法規的形式是從立規角度形成的概念,其所指涉的是符合《制定條例》規定的黨內法規形式要件的各類黨內法規的集合及其類型化劃分,但黨內法規淵源的概念是從依規治黨的角度形成的概念,二者的關照范圍有較大差別。又如有學者將黨內法規淵源與黨內法規的部門或黨內法規的名稱相混淆,在劃分黨內法規的淵源時,認為黨內法規的淵源在橫向維度上可分為“綜合性黨內法規、黨的思想建設、認識建設、作風建設、反腐倡廉、民主集中制建設和軍事方面的黨內法規”,在縱向效力位階上可劃分為“黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”[14]。黨內法規的部門是以其橫向上的調整領域為標準對現有的黨內法規制度體系進行劃分而形成的概念,在當前的權威表述中,已明確將黨內法規制度體系劃分為黨章和黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度組成的“1+4”體系。[15]這種對黨內法規部門的劃分,與黨內法規的淵源所指向的理論向度顯然存在明顯差別。而“黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”則屬于《制定條例》第五條明文規定的“黨內法規的名稱”,用于從名稱角度劃分黨內法規與非黨內法規的規范性文件、不同黨內法規規范范圍等的概念,與黨內法規的淵源顯然處于不同的理論層次。

    (二)黨內法規淵源與黨內法規概念的理論關系

    在上述詮釋的基礎上,為進一步勾勒清楚黨內法規淵源的概念意涵,我們仍有必要對黨內法規淵源與黨內法規這兩個概念之間的關系進行進一步論述。

    1.黨內法規淵源與黨內法規的概念密切相關,均服務于依規治黨的制度實踐,但卻存在本質不同。

    由于黨內法規淵源的概念與依規治黨密切相關,故而在概念闡釋的過程中,可能會造成一種二者混同印象。黨內法規淵源和黨內法規之間,雖具有一定的關聯性,但卻存在本質不同。一方面,兩個概念均圍繞依規治黨展開,生成于依規治黨之實踐,服務于依規治黨之需要,當屬具有高度關聯的理論概念。黨內法規是由《制定條例》規定的有權主體制定的符合若干形式要件的規范,這些規范是全黨必須遵守的基本規范,當屬依規治黨的核心依據和基本遵循。黨內法規的淵源則是依照依規治黨的實踐邏輯提出的概念,其概念范圍與依規治黨的理論與實踐全面對應,包含著依規治黨實踐中需要遵循的所有依據的權威來源。另一方面,兩個概念存在本質不同,不可混同,亦不存在包含與被包含關系。黨內法規與黨內法規淵源兩個概念分別著眼于“立規”和“實施”兩套邏輯,前者指涉實在意義上的黨內法規文本之集合,后者則指涉實施意義上的依規治黨依據之集合。盡管從淵源的角度來看,立規意義上的黨內法規當然屬于黨內法規淵源的表現形式之一,但這并不意味著在概念邏輯上黨內法規從屬于黨內法規淵源,二者概念生成的視角不同,不存在包含與被包含關系,并不具有同一理論維度的可比性。

    2.黨內法規淵源立基于“實施”生成,其包含范圍大于立基于“立規”形成的黨內法規。

    由于黨內法規淵源是一個基于“實施”形成的概念,因而是中國共產黨管黨治黨過程中援用的各類依據,包括符合黨內法規形式要求和不符合黨內法規形式要求的規則都應納入其中。與之相比,黨內法規是一個來源于“立規”話語的概念,因而其概念范圍應當以用于規制立規活動的《制定條例》之規定為基準,故只有完全符合《制定條例》所確定的制定主體、規則名稱、表達方式等形式要件的規則才能被納入其中。因此,黨內法規淵源的范圍顯然要廣于黨內法規的范圍,前文中學者在試圖擴大黨內法規概念內涵時關切的諸如“黨內規范性文件”,“黨的報告、決議、決定”,“黨內不成文的規矩”等,顯然都不屬于“立規”視角下黨內法規的范圍,但卻可被納入“實施”視角下黨內法規淵源的范圍。

    3.黨內法規淵源作用于依規治黨的實踐邏輯,與作用于立規邏輯的黨內法規的概念適用場域不同。

    黨內法規的概念生成于“立規”視角之下,因而這一概念主要用于為各級黨組織和廣大黨員確立明確的、有形的規則,從而形成對管黨治黨的規范化制度約束。相較而言,黨內法規淵源則是從“實施”角度出發形成的概念,因而這一概念主要用于為中國共產黨管黨治黨實踐提供充分的權威依據來源。黨內法規淵源的這種依據供給的功能,在因現有黨內法規的立規滯后性導致出現規則漏洞、甚至是“無規可依”的情況下表現得尤為突出。易言之,在管黨治黨過程中,若出現現有黨內法規存在規范漏洞或者沒有明確規定的情況,黨組織仍可通過在其他黨內法規淵源中有序尋找依據,對相關問題進行有效、有據、合理的處置。需要指出的是,黨內法規淵源概念的提出,并非意味著依規治黨之“規”的范圍可以無限制的擴大,以至于破壞各級黨組織和廣大黨員對依照黨內法規行事形成的行為后果可預期性,亦即這一概念并非無限制擴大黨員所需遵守規范的范圍,更不意味著無限制擴大黨內法規的范疇,從而導致有學者所擔憂的“沖擊現有的法治理論及體系”、“降低了從嚴治黨的要求”、“造成現有治黨理論的邏輯混亂”[16]等負面影響。恰恰相反,這一概念的提出和論證,正是為了規范依規治黨之“規”的范圍,同時以淵源概念彌合依規治黨的依據需求和黨內法規的供給不足之間產生的裂隙,從而使黨內法規的概念被絕對限制于《制定條例》規定的范圍之內,從而保障黨內法規制度體系的規范性、穩定性、確定性。

    三、黨內法規淵源的類型劃分:以淵源形式的規范化程度為標準

    在黨內法規淵源的概念構建之下,應當進一步對其進行必要的類型化劃分,為其概念在依規治黨實踐中發揮更大作用奠定基礎?;邳h內法規與國家法律在屬性和適用方式等方面的差異,不應簡單移植法學理論中的法律淵源的分類方式,而應形成一套符合黨內法規自身特點的類型劃分模式。

    (一)黨內法規淵源的特有的規范化程度分類標準

    在法律淵源概念的形成過程中,尤其是這一概念引入中國的過程中,不同學者對其內在劃分方式曾提出過不同的標準。其中,早期學者多受美國學者博登海默之影響,依照淵源的外在形式將法律淵源劃分為正式淵源與非正式淵源,其中前者“意指那些可以從體現于官方法律文件中的明確條文形式中得到的淵源”,后者則指“那些具有法律意義的資料和考慮,這些資料和考慮尚未在正式法律文件中得到權威性的或者至少是明文的闡述與體現”。[17]在這一劃分中,非正式淵源盡管也被認為是法律淵源,但在司法裁判的框架中較之于正式法律淵源處于明顯的次要地位,只有在正式法律淵源缺位或可能導致明顯的不正義時,非正式法律淵源才得以出場。除正式與非正式之分外,亦有學者以法的效力形式為標準,將法律淵源劃分為成文淵源(制定法)和不成文淵源(非制定法)兩類,前者主要包含國內法中的“規范性法律文件”和國際協定、國際條約,后者則包含習慣法、判例法、慣例等。[18]

    在黨內法規淵源的類型化探索中,上述兩種劃分標準雖具一定借鑒意義,但這種類型化的本身卻會導致黨內法規淵源概念無法發揮其應有效應。在上述兩種法律淵源的劃分之下,非正式淵源、不成文淵源明顯處于法的適用過程中的次要地位,其效力層次、適用頻率都遠低于正式淵源、成文淵源。然而,在依規治黨的話語體系之下,如果我們僅以黨內法規淵源的載體正式程度為依據判定各類淵源的效力層次與適用頻率顯然會陷入一種過于極端的“國家法律中心主義”旋渦。例如,黨的路線、方針、政策等,既可以以正式的黨內法規為載體,也可以以非正式的黨的領導人的講話、黨的重要文件等為載體,更有可能以某種不具文字形式的時代精神為載體。從黨內法規的發展歷程來看,不少黨的路線、方針、政策都經歷了一個從非正式載體向正式載體、從不成文形式到成文形式轉化的過程,而且部分黨的不成文的規矩可能并不適合或無法完全以正式載體、成文形式展現。因此,如果片面引入正式與非正式、成文與不成文淵源的劃分方式,則這種尚未體現在正式的黨內法規中的黨的路線、方針、政策等,顯然應屬非正式、不成文淵源,但其對中國共產黨依規治黨、管黨治黨的作用顯然并不局限于對正式、成文黨內法規的輔助,其效力也未必就一定低于正式、成文的黨內法規淵源。因此,這兩種法律淵源的經典類型化方式,顯然無法直接套用或移植到黨內法規淵源的理論構建當中。

    對黨內法規淵源的類型化,應當充分考慮到中國共產黨依規治黨的制度實踐和黨內法規制度體系的發展現狀。在對黨內法規的研究和探索中,規范化與制度化程度應當成為衡量這一制度發展健全的重要標尺。正如毛澤東同志在1938年首次提出黨內法規這一概念時所言,“為使黨內關系走上正軌,除上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動”[19],黨內法規的產生本就是一種中國共產黨管黨治黨和治國理政方式規范化的探索與嘗試。與國家法律不同,中國共產黨黨內法規的發展歷程經歷了比較典型的從非規范化到規范化的過程。中國共產黨自建黨時就具有比較明確的黨章意識和其他黨規黨法黨紀意識,并開始了以黨章為根本的黨規黨法黨紀建設過程。但限于歷史環境和制度觀念,黨內法規制度建設陸續經歷了新民主主義革命時期的起步和奠基、社會主義革命和建設時期的發展和曲折、改革開放和社會主義現代化建設新時期的恢復、改革和創新階段。[20]在這一漫長發展過程中,黨內法規逐漸走上了一條規范化程度日漸增高的道路,而1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》和后續的《制定條例》的頒布、修訂則是將黨內法規規范化的重要標志。然而,在黨內法規制度發展過程中,仍有不少對管黨治黨具有重要現實意義的黨內規則沒有完全按照《制定條例》的要求加以規范化,無法以符合一般法規則邏輯的方式體現。因此,在對黨內法規淵源進行類型化建構時,應以不同淵源形式的規范化程度對之進行區別,而并不簡單將不同淵源類型與淵源的效力、適用等進行“一刀切”式的掛鉤,形成規范淵源與非規范淵源兩大類型。顯然較之于正式與非正式、成文與不成文的淵源劃分形式,這更為符合黨內法規的實際情況。

    (二)黨內法規規范淵源的形式與適用

    黨內法規的規范淵源,指在形式上具有較高規范化程度,在依規治黨過程中更具直接“權力-權利”、“權利-義務”、“權力-責任”適用性的淵源類型。

    黨內法規的規范淵源主要包含四種具體形式:(1)黨的章程。黨章是黨的總章程,它凝結了全黨的最高理性與整體意志,效力上居于黨內法規制度體系的最高位階,為全面從嚴治黨提供根本遵循。[21]同時,從規范化程度上講,黨章為各級黨組織和全體黨員的行為提供根本依據,明確了黨員的義務與權利、黨組織的職權與責任等,具有較高的規范程度。因此,黨章無疑應當是最為重要、最為根本的黨內法規規范淵源,是依規治黨的根本依據。(2)制定黨內法規。所謂制定黨內法規,即《制定條例》中規定的,除黨章之外的準則、條例、規定、辦法、規則、細則等符合黨內法規各項形式要件的規范的總稱,是為理論界廣泛認可的“狹義”的黨內法規的概念。因此,制定黨內法規當然構成黨內法規的規范淵源之一。從概念上看,黨章當然屬于制定黨內法規,且是最根本的制定黨內法規,此處將黨章與制定黨內法規分別羅列,主要是為強調黨章在黨內法規淵源中的特殊地位,而并非否認其所具有的制定黨內法規屬性。(3)黨內法規解釋。根據《制定條例》,黨內法規解釋是一項“旨在明確黨內法規條款具體含義或適用方式的制度安排”[22],在現行規則體系中,黨內法規解釋被明確賦予等同于黨內法規的效力。一般而言,黨內法規解釋雖具有抽象解釋和具體解釋之分,但二者均以成文規范為載體,具有較高的規范化程度。因此,從效力和功能的角度來看,符合《制定條例》之規定作出的黨內法規解釋無疑應屬于黨內法規的規范淵源,構成對制定黨內法規的重要補充。(4)黨內規范性文件。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第二條,黨內規范性文件,“指黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件”。黨內規范性文件與黨內法規目標追求一致,具體功能有異,相互銜接、相互補充,共同構成完善的黨內法規制度體系?;谄淦毡榧s束力、反復適用性和在管黨治黨中發揮的現實功能,黨內規范性文件無疑構成依規治黨的重要依據,是黨內法規規范淵源的組成部分。同時,由于黨內規范性文件的制定主體廣泛、制定數量極大,因而其在管黨治黨過程中的制度活躍性也較之于前述三種淵源更高,是各級黨組織重要的行為依據。

    規范淵源構成了黨內法規制度體系的主干,是中國共產黨將自身管黨治黨和治國理政經驗高度規范化的體現。一般而言,上述幾種黨內法規的規范淵源的主干部分都具有比較典型的法規則形態,體現出由“行為模式”和“規范后果”構成的邏輯結構。由于規范淵源體現出高度規范化、邏輯化的表達方式,在全面從嚴治黨的具體規范適用,尤其是涉及黨組織的工作、活動、黨員行為的規范、黨紀處分等具體問題的處理時,各級黨組織和黨員應當優先選擇以黨內法規的規范淵源為主要依據,以確保各級黨組織和黨員形成一種“行為—后果”邏輯關系的確定性、可預期性與穩定性。但是,這種對規范淵源在具體情況下的優先適用,并不排斥除規范淵源外的其他黨內法規淵源在依規治黨的宏觀實施中成為依據、發揮作用。易言之,此二種淵源的差異并不在于整體適用的優先性,而在于在依規治黨不同條件下的適用性,規范淵源主要用于依規治黨的微觀具體實踐,而非規范淵源主要用于宏觀抽象實踐。黨內法規淵源的適用與法律淵源的適用之所以存在此種不同,其原因主要在于依規治黨的概念范疇遠遠大于國家法律范圍內的司法、執法范疇,它不僅包含以執紀等方式適用黨內法規中規定的具體規則,更包含全體黨員和各級黨組織依照全面從嚴治黨的基本要求統一思想和行動,在全面從嚴治黨的過程中,黨內法規的非規范淵源雖不具有絕對意義上的法規范邏輯形式,直接依照其進行相應的規則適用存在一定難度,但這并不意味著它們不能成為依規治黨的依據、各級黨組織和黨員行為的規范與指南。同時,黨內法規的規范淵源與非規范淵源之間也不存在絕對意義上的效力比較,非規范淵源所承載的管黨治黨的理念、思維等與規范淵源呈現出實質統一基礎上的形式差異,二者均是依規治黨所依之規。

    (三)黨內法規非規范淵源的形式與價值

    除規范淵源外,黨內法規的淵源還應包括雖不以嚴謹的法規則形式表現,但在黨的歷史和全面從嚴治黨制度實踐中產生實際作用、應當作為依規治黨依據的非規范淵源。

    黨內法規的非規范淵源主要包含三種具體形式:(1)以非規范形式體現的黨的路線、方針、政策和決議等。根據《中國共產黨章程》,執行黨的路線、方針、政策和決議等,是黨員和黨的各級組織所必須履行的義務和職責。黨的路線、方針、政策等,既有通過一定程序轉化為具體的黨內法規和黨內規范性文件,亦有一部分不具備實現這種具體轉化的條件。其中,前者以規范淵源為載體,應當屬于規范淵源的組成部分,但后者則往往體現在一些不具黨內法規意義上的規范屬性的載體之中,如體現在黨的代表大會通過的報告、決議、黨的領導人的重要講話。這些以非規范形式體現的載體無法直接轉化為各級黨組織和黨員的權利義務關系,因而并不具有黨內法規意義上的規范屬性,但它們仍是全黨的共同遵循,是依規治黨的重要依據,因此應當被歸入黨內法規的非規范淵源。(2)以非規范形式體現的黨的紀律。習近平總書記指出,“紀律不嚴,從嚴治黨就無從談起?!?/span>[23]中國共產黨歷來重視黨的紀律建設,因而黨的紀律無疑是依規治黨的重要依據,是黨內法規淵源的必然組成部分。黨內法規是以黨的紀律為核心構建的規則體系,但“并非所有的黨的紀律均以黨內法規的形式呈現出來”[24]。因此,就黨內法規的淵源而論,在黨的紀律中,以非規范形式體現的部分,同樣是依規治黨的重要依據,當屬黨內法規的非規范淵源。(3)黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例等。習近平總書記指出,“黨內很多規矩是我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例,經過實踐檢驗,約定俗成、行之有效,反映了我們黨對于一些問題的深刻思考和科學總結,需要全黨長期堅持并自覺遵循?!?/span>[25]在我們黨的歷史上,很多傳統和慣例都深入廣大黨員和人民群眾之心,貫穿于我們黨的各項工作當中。在黨的歷史上,就有不少在特定歷史時期形成的革命精神,如長征精神、大慶精神、雷鋒精神、“兩彈一星”精神等,都是黨的優良傳統的典型體現。而在黨的歷史上,黨的領袖撰寫的權威文獻中蘊含的黨的工作方法,如毛澤東同志于1948年撰寫的《關于健全黨委制》中提出的黨的開會制度、集體領導與個人負責制度等[26],都是黨在長期實踐中踐行的工作慣例的體現。這些黨的優良傳統和工作慣例,雖然并未以規范形式加以體現,但顯然是中國共產黨管黨治黨的重要依據,對各級黨組織和廣大黨員具有指引作用,當屬黨內法規的非規范淵源。

    非規范淵源是黨內法規制度體系的重要組成部分,是中國共產黨在長期的革命、建設和改革實踐中形成的重要歷史經驗的積淀和總結。相對于規范淵源而言,這些非規范淵源往往不具備法規則意義上的“行為模式”和“規范后果”的邏輯結構,似乎不具備直接意義上的適用性。但是,與國家法律不同,黨內法規的適用與執行,并不完全有賴于以完整的法律規則邏輯結構為基礎的司法裁判或行政執法,而是蘊含著一套政治認同與自覺執行的黨建邏輯,其所得出的結論“勢必是政治結論”[27]。易言之,黨內法規的執行除了依靠黨的紀律處分等作為強制力保障外,主要是依靠黨組織負責人、黨員對黨的政治認同和個人政治自覺,執行這些規定主要就依靠他們以所謂“內化于心,外化于行”的方式予以落實。[28]因此,并不具備完整的法規則邏輯結構的黨內法規非規范淵源,對全面從嚴治黨依然具有重要的現實意義,在依規治黨的制度實踐中仍扮演著重要角色,具有引導、教育、規范黨員思想與行動的重要作用,并非規范淵源所能完全取代。故而,黨內法規的淵源類型劃分,無法像國家法律一般,片面強調成文法(制定法)的優先適用性,強調不成文法(非正式淵源)的有條件適用情形等理論,而只能建構一套不以單方面的效力高低、適用優先性等為標準的,強調不同淵源形式規范程度的淵源類型化方式。

    同時,在依規治黨的語境下,黨內法規的非規范淵源也同樣具備著向規范淵源轉化的可能性。在黨內法規的非規范淵源中,有一部分淵源類型具備從非規范淵源向規范淵源轉化的可能性,如黨的代表大會通過的報告、決議和黨的領導人的講話中,有一部分宏觀、抽象的內容,在經過全黨的探索實踐后,便具備了逐漸落實、細化,轉化為可供全體黨員和各級黨組織遵循的微觀、具象規則的基本條件。此時,通過制定黨內法規、黨內規范性文件的方式,黨內法規的非規范淵源便可通過一定程序轉化為規范淵源。

    四、結語

    當前,隨著制度治黨、依規治黨實踐的不斷推進,黨內法規制度研究也已進入了“百花齊放、百家爭鳴”的新階段,然而,黨內法規理論研究明顯跟不上實踐發展的步伐,“行多知少、行疾知慢、知不及行問題”[29]并未得到根本改善。在黨內法規理論研究中,具有對依規治黨實踐具有總體指引和詮釋價值的黨內法規基礎理論研究和對依規治黨實踐中的具體問題進行精細化研究的黨內法規規范技術研究的成果仍然相對較少,而能夠擺脫對國家法律中心主義影響,充分結合中國共產黨自身實際情況的研究亦不多見。本文以黨內法規淵源為題展開研究,是對豐富黨內法規基礎理論的一種嘗試,作者期待能夠通過這一概念的提出與論證,為黨內法規理論研究的學理化、學術共同體的多元化、黨內法規學的學科化提供些許助益。



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